自我国实施分税制改革之后，项目制由最初的财政领域扩散到社会公共领域的各个方面，成为一种动员和组织国家与社会资源的“新的国家治理体制”。在此背景下，随着深化产教融合的持续推进，项目制也被引入产教联合体建设之中。项目制治理下产教联合体建设是一个逐渐演进的历程，主要经历了奠基期和发展期两个基本阶段。其运行机制包括资源嵌入管理、构建行动链、多层级组织架构以及激励—压力传导四个部分，不断形塑并持续推进产教联合体建设，取得了很好的成效，主要表现为产教联合体类型多元化、推动地方产教联合体建设、企业的重要办学主体作用增强、职业教育类型属性彰显。为更好地实现职业教育治理现代化，完善产教联合体建设治理机制，需要精准做好项目分配与调整，关注多元主体的需求，避免项目“碎片化”，引入第三方评价组织，等等，以不断提升产教联合体建设的效能。
项目作为项目制的核心元素，原本是工程领域的一个专业术语，特指一种特定或者阶段性的工作、产品，后来被广泛运用于国家社会事务治理领域。自1994年我国进行税收和财政体制的改革，实行分税制以来，中央政府的经济与社会调控能力显著增强。在财权事权不匹配的情况下，中央政府实施项目制，设立专项基金，旨在通过国家财政的专项转移支付等项目方式，突破以单位制为代表的原有科层体制的束缚，遏制市场体制所造成的分化效应，加大民生工程和公共服务的有效投入。由于具有理性化、专业化、技术化和效能化等特征，项目制作为一种新型国家治理政策工具在公共领域各个方面的应用越来越广泛，成为学界和实务界的共识。随着近年来职业教育改革重心从“教育内部”转向“产教联合”，尤其是产教融合被作为一种国家教育改革和人才资源开发的基本制度确定下来，项目制也逐渐被引入产教联合体建设之中，职业教育集团、产业学院、产教融合型企业、市域产教联合体等多种类型的国家级产教联合体名单相继公布，起到了很好的示范和引领作用。纵观国内既有文献，研究者大多将研究重心置于产教联合体建设的价值优势、现实困境、实践取向以及助力新质生产力发展等议题上，从项目治理的视角进行探讨的还较为欠缺。在项目制作为一项重要的治理技术，越来越成为上级政府向下级部门分配和掌控资源的组织制度模式的时代背景下，如何诠释产教联合体建设，项目在产教联合体建设中具有何种作用，如何推进产教联合体建设，是值得深入探讨的问题。
一、产教联合体概述
产教联合体又称产教融合体或产教融合共同体，是职业教育与产业深度合作的产物，对新时代职业教育创新发展、职业教育有效办学至关重要。产教联合体来源于丰富的、多样化的产教融合实践，随着人们对产教融合活动认知的深化而逐步形成。当前学界对产教联合体内涵的界定持有不同的观点，概括起来主要有四种类型。一是“合作关系说”，强调产教联合体是学校、企业与科研机构等参与主体合作关系的表达。二是“教育活动说”，强调产教联合体是教育部门与产业部门为了推动知识转移、经济发展以及科技创新而实施的一系列教育活动。三是“组织形式说”，强调产教联合体是各参与主体在责权利基础之上构建的持续、稳定的融合型组织，具有不同的类型。四是“命运共同体说”，强调产教联合体是基于利益、情感和责任的命运共同体，以多方主体的利益汇合点为抓手，实现有效联结和深度耦合。本文主要基于组织的视角来认识产教联合体，因此采用第三种观点，即将产教联合体视为一种产教融合组织形态，具有一定组织目标、组织结构、组织制度等，通常进行实体化运行。
德国社会学家斐迪南•滕尼斯在《共同体与联合体》中指出，“联合体”是基于特定利益构建起来的，人们可以有意识地建立、设置或加入各种各样的联合体。产教联合体作为中国特色产教融合的组织创新和构建现代职业教育体系的新载体，“主要遵循的是契约的、惯例的交际，关涉物质的需求、计划的协调、利益的交换以及目的的联合”，具有以下三个方面的典型特征。一是多主体参与。产教联合体是校企双元协同育人的联结平台，包含了政府、学校、行业、企业、社会组织等多个主体。这些主体具有自身的资源依赖，进行交换资源和相互合作。二是以契约为基础。产教联合体是利益相关主体之间的契约集合，具体包括合作的目标、方式、过程以及如何运行等，是一种正式制度安排，以规避因利益分配、产权关系、信息不对称等导致的信任危机。三是以完成一定任务为旨归。产教联合体作为一种经典的任务型组织，以完成特定任务组织起来，旨在实现人才培养、助推就业创业和服务经济发展，实现公益目标和营利性目标的有机衔接。
二、项目制治理下产教联合体建设的演进
项目制作为一种动员或组织方式，并非基于事本主义的“权宜之计”，而是深入到体制内部，与单位制交织嵌套，实现资源有效再分配，进而全面影响国家各个层面的治理架构。项目制治理下产教联合体建设是一个逐渐演进的历程，可以将其划分为奠基期和发展期两个基本阶段。
（一）奠基期
这一时期职业院校和行业企业在探索联合办学、产教结合的具体实践中，认识到“一对一”的校企合作难以满足行业企业对多样化人才的需求，需要构建行动者网络开展集体行动，开始自发地组建产教联合体。在职业教育集团方面，北京市西城区旅游职业教育集团于1992年成立，标志着职业教育集团化办学进入探索阶段。在产业学院方面，2006年国内第一个产业学院—物流产业学院和汽车后服务连锁产业学院在浙江省成立。21世纪初期，中山职业技术学院通过与当地镇政府或企业合作的方式，共建沙溪服装学院、小榄学院等多个专业镇产业学院。此后高职院校积极开展产业学院的探索实践，掀起了建设产业学院的高潮。职业教育集团和产业学院建设带动了职业教育办学模式改革，引起人们对产教联合体建设的重视，将其视为职业教育高质量发展的现实途径，同时也为项目制治理下产教联合体建设提供了很好的实践基础。
为应对特定的集体事务，政策通常“以规划结果形式呈现，指向特定的利益关系状况，并对该集体内部成员具有普遍性的意义。”在这一时期，产教联合体建设开始作为政治议题在相关国家政策中出现，成为政策文本的重要话语。如《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（2004年）、《国务院关于大力发展职业教育的决定》（2005年）提出，职业院校要注重整合和重组资源，走规模化、集团化以及连锁化办学之路。2015年，教育部颁发《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，就职业教育集团化办学的重要意义、实现形式、综合服务能力提升等做出具体规定。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（2014年）和《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》（2015年）提出探索发展股份制、混合所有制职业院校，鼓励学校企业举办适用公办学校政策、具有混合所有制特征的二级学院。尤其是《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（2017年）强调要注重教育组织形态的创新，促进教育和产业联动发展，鼓励企业依托或者联合职业院校、高校设立产业学院。这一时期的相关政策体现了产教联合体建设的目标，对参与主体、组织形式、治理结构、运行机制等提出了要求，初步构建了项目制治理下产教联合体建设制度。
（二）发展期
2019年1月，《国家职业教育改革实施方案》颁布，这是职业教育制度变迁中的一个关键节点，表明了职业教育制度发展中的“国家回归”，定位于国家需求，立足于解决国家全局性的问题。项目制治理下产教联合体建设由此启动并进入发展期，主要表现为以下五个方面。一是职业教育集团。随着教育部《关于开展示范性职业教育集团（联盟）建设的通知》的颁布，示范性职业教育集团（联盟）建设工作于2019年在全国范围内展开，并且明确到2020年初步形成示范性职业教育集团（联盟）的数量达300个左右。第一批和第二批国家示范性职业教育集团（联盟）培育名单先后于2020年和2021年公布，分别有150个和149个单位入选。二是产教融合型企业。产教融合型企业兼具企业属性和教育属性，是国家推动企业积极参与职业教育的重要抓手。2019年，《关于先期重点建设培育的产教融合型企业建议名单的公告》和《国家产教融合建设试点实施方案》先后颁布，国家产教融合型企业建设培育工作正式启动。2021年7月，首批国家产教融合型企业名单由国家发展改革委办公厅、教育部办公厅联合公布，有63家企业入选。《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（2021年）和《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案（2023—2025年）》（2023年）指出，要健全相应制度和激励政策体系，培育一批行业领先的产教融合型企业，到2025年建设培育数量达1万家以上。三是产业学院。2020年7月，《现代产业学院建设指南（试行）》印发，产业学院建设工作正式启动。首批国家现代产业学院名单于2021年12月公布，有50家产业学院入选。2023年3月，随着《关于开展第二批现代产业学院建设工作的通知》的颁布，以国家和区域产业发展急需为牵引，第二批现代产业学院建设工作启动。四是市域产教联合体。2023年4月，《关于开展市域产教联合体建设的通知》由教育部办公厅颁布，市域产教联合体创建工作启动，计划到2025年共建设150家左右。同年10月，第一批国家市域产教联合体名单公布，有28家市域产教联合体入选。五是行业产教融合共同体。2023年7月教育部发布《关于支持建设国家轨道交通装备行业产教融合共同体的通知》，并制定专门建设指南，涉及建设单位、建设任务、监测指标等内容，以推进行业产教融合共同体建设。同年，国家轨道交通装备行业产教融合共同体成立，这是首个国家重大行业产教融合共同体。此后，信息技术、半导体、生物医药、钢铁智能制造等多个方面的全国行业产教融合共同体相继成立。
三、项目制治理下产教联合体建设的运行机制
在项目制治理下，产教联合体建设在具体运行中形成一种实践意义上的制度—行动安排，能够最大限度地获得确定性的途径和可预测的结果。运行机制由资源嵌入管理、构建行动链、多层级组织架构以及激励—压力传导四个部分构成，正是在它们的共同作用下，产教联合体建设才不断得以形塑和持续推进，具体见图1。
（一）资源嵌入管理
作为项目发包方，国家发展改革委、教育部、工业和信息化部等部门依据职业教育发展政策或特定事项，设置不同的产教联合体建设项目。“资源是项目的本质维度”。产教联合体作为为完成特定目标而形成的任务型组织，蕴含着大量的人力资源、财力资源、物力资源以及政策资源等。一方面，相较于传统治理模式下更多依靠建设主体的积极性和零散政府资源支持，产教联合体涵盖了项目制的核心要素，拥有自身的运作逻辑与执行过程，充分体现了“治理目标专项化、权责运作条条化、程序规范技术化”的特征，资源更具有针对性和精确性，从而大大激发了参与主体的积极性。如依照国家发展改革委、教育部印发的《建设产教融合型企业实施办法（试行）》（2019年），被确认为产教融合型企业的企业能够获得金融、财政等方面的组合式激励，并按照规定享受相关税收优惠政策。另一方面，产教联合体除了带来必要的人力资源、财力资源等之外，还能够产生“溢出”效应，从而大大拓宽发展空间。依据《教育部办公厅关于开展市域产教联合体建设的通知》（2023年），市域产教联合体建设较好的能够在职业教育改革成效明显地方遴选、“双高计划”建设、现代职业教育质量提升计划资金分配等获得“加分项”。由此，产教联合体建设通过项目的形式将资源有机嵌入进来，大大激发了相应参与主体的源动力。
（二）构建行动链
作为一种国家治理制度，项目制的核心特征是中央或上级政府主导确立目标意图，要求并且依赖地方或下级政府以及社会的参与配合，深刻改变了央地之间的运作逻辑。产教联合体是多元行动者和多样性需求的组织场域，可以被看作是法国社会学家皮埃尔•布尔迪厄所说的网络（Network）抑或构型（Configuration）。政府、职业院校、行业企业和社会组织因产教联合体运作而暂时结成特定情境中的任务型组织，以相关政策文件制度和契约文本为行动指向和协商基础，以一定预期任务（某种独特产品或服务）为目标，注重不同组织成员的平等和责权利的统一，强调合作精神和集体行动。围绕产教联合体建设的任务和内容，在深化产教融合需求“倒逼”的基础之上，政府、职业院校、行业企业和社会组织等构成行动链并形成一种联动，以需求联结为行动出发点，以项目目标分解后的可操作性程式化、指标化和工具化的线性标准为行动着力点，以协商对话为行动手段，以责权利嵌入为行动支撑，形成项目制治理行动链轴环系统，从而使产教联合体持续有序运行。
（三）多层级组织架构
传统的组织设计方法正在重新被评估，以寻求一种新的结构设计能够在支持和促进组织成员完成工作方面发挥最大的作用—既能够实现效率也能够保持灵活性的设计。作为在产业界与教育界之间建立的跨越产教边界、协调边界为双方服务、以实现产教融合为目标的组织形态，产教联合体主要是通过多层级组织架构运行的。具体而言，多层级架构包括决策层、管理层和执行层三个部分。决策层主要由职业院校、行业、企业、科研院所等多个利益相关主体代表组成理事会，负责统筹产教联合体整体发展战略的制定和重大事项的决策；管理层对接理事会，由平行或纵向执行机构（体系）构成，负责决策层重大决策、计划的落实和执行；执行层则为各业务部门，负责承接具体管理权限与责任，履行各项基本职能。如产业学院由理事会、以院长为首的管理团队和专业职能部门三个层级构成，多元主体协同作业，形成推动产业学院建设的合力。多层级组织架构的作用在于通过合理安排多维制度逻辑以及加强多重利益相关方的互动，实现对多重需求、多维期望的响应，降低交易成本和合作风险，并最终实现各利益相关方多维价值的共创共享，为产教联合体的有效运行提供了强有力的组织保障。
（四）激励—压力传导
项目是为了解决某一特定问题而临时开展的组织动员形式，旨在利用限定资源在规定时间内最优地完成提供某一特定产品或服务的一次性任务，具有对业绩关注的偏好与结果取向的典型特征。同时项目制治理实际上也存在着信息分散和个体的机会主义行为，需要解决项目制治理中的激励相容问题，设计出参与主体自动遵循的机制。由此，构建科学的考核与激励机制对于项目制治理有效实施是不可或缺的。
遵循事本主义逻辑，在具体的运行中产教联合体建立了激励—压力传导机制。一是列为职业院校发展质量的重要评估指标。随着产教联合体项目制的持续实施，产教联合体被列为职业院校发展质量评估的重要指标，成为发展战略布局中不可缺失的一环。如《中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目遴选管理办法（试行）》（2019年）明确将“牵头组建实体化运行的职业教育集团，合作企业对学校支持投入力度大”作为高职学校成为“双高计划”学校的基本条件。二是实时监测。产教联合体建设主管部门以项目为中心，以任务为导向，利用大数据、云计算、区块链等现代信息技术，对产教联合体的建设任务、进展、成果以及影响进行多维度、持续化的监测，即时呈现建设状态。如《教育部办公厅关于开展市域产教联合体建设的通知》（2023年）指出，“将建立信息采集平台，对市域产教联合体建设情况进行监测”。三是标准化验收。产教联合体建设主管部门组织和聘请相关评估专家，利用统一制定的评估标准和观测点，借助专家的经验和智慧对产教联合体建设成效进行系统评价。通过考核与激励的压力传导，激发产教联合体参与主体的活力，确保按时按规、保质保量完成系列“治理术”中的目标。
四、项目制治理下产教联合体建设的成效
在国家治理现代化大力推进过程中，作为广泛运用的技术治理手段与机制，项目制已深深嵌入产教联合体建设之中，释放了一定的制度势能，激发了各参与主体的建设活力，取得了很好的成效。
（一）产教联合体类型多元化
在项目制治理推动下，产教联合体作为一定组织特征的产教融合平台、载体或组织体，已经成为富有中国特色且颇具活力的职业教育办学模式，数量呈现燎原之势，类型呈现出多元化的态势。有研究者的实证调查结果显示，近年来我国出现了产业学院、职业教育集团、产教融合园区、校中厂（场）、厂中校、智慧学习工场、教师工作室、产教融合型企业等多种产教联合体，它们在职能配置、组织架构、治理结构、合作主体等方面呈现多样化的特征。
从类型化的角度依照牵头单位可将当前产教联合体划分为三种不同的类型。一是学校主导型。主要指职业教育集团和产业学院，由职业院校牵头。如在教育部公布299家的第一批和第二批示范性职业教育集团（联盟）培育单位中，直接由职业院校牵头组建的有272家，职业院校与其他性质主体牵头共建的有21家，总占比97.99%。有研究者对311所开展产业学院建设的高职院校调查结果表明，建在学校的产业学院占比78.59%。二是行业企业主导型。主要指产教融合型企业，由行业企业牵头，以主体身份深度参与人才培育，在实现职业院校高技能人才培育的办学目标中发挥积极和重要作用。按照教育活动的类型，产教融合型企业可分为产教融合办学型、教学活动参与型和教育产品生产经营型企业三大类。三是学校企业并列型。主要指市域产教联合体和行业产教融合共同体，学校和企业均“在场”，共同致力于人才培养和服务产业发展。各种类型的产教联合体在牵头主体的引领下开展工作，维护成员单位的核心利益，深度参与产教融合、校企合作，实现一定指标和任务。
（二）推动地方产教联合体建设
项目制不仅是一项国家行为，而且还会诱发地方模仿，产生组织学习效应。从纵向维度来看，国家通过项目治理的行政和财政手段，将对产教融合的治理理念从中央贯彻到地方，集中进行产教联合体建设，不仅建设了多种类型的国家级产教联合体，而且产生了很好的引领和示范作用，大大推动了地方产教联合体建设。从横向维度来看，各地常常借鉴其他地方成功的经验，一旦某地某种产教联合体创新产生效果，就会产生很好的组织学习和扩散效应，迅速被其他地方采纳。据不完全统计，自首批国家级产教融合型企业名单于2021年7月确定以来，31个省、自治区和直辖市相继启动产教融合型企业建设培育工作。截至2022年12月，全国建设的产教融合型企业数量达4600多个，有效推动了产教融合从松散组织走向实体嵌入，赋能区域经济发展。自2023年4月教育部启动市域产教联合体建设以来，各省相继公布了省级市域产教联合体名单，如山东省26个、四川省7个、江苏省13个，等等。此外，职业教育集团、产业学院、行业产教融合共同体等多种类型的产教联合体建设在地方层面也取得很大进展，为推动职业教育高质量发展和构建现代职业教育新体系奠定了良好基础。
（三）企业的重要办学主体作用增强
“任何一个组织都不只是为了自身，而是为了社会存在，企业也不例外。企业不仅是股东争取利润的工具，更应该成为为其他社会利益者服务的工具。”企业作为重要办学主体是其社会责任的体现，通过举办、管理、运行和评价等活动参与职业教育培养高质量技能人才，不仅是职业教育的投资举办者，也是职业教育的经营管理者。这是职业教育实现“校企合作”“产教融合”的逻辑遵循，也是中国式现代化实现高质量发展的内在要求。
自项目制治理下产教联合体建设启动以来，《关于开展示范性职业教育集团（联盟）建设的通知》（2019年）、《现代产业学院建设指南（试行）》（2020年）等多个政策文件均明确要密切职业教育与行业产业的关系，企业要积极举办或参与举办职业教育，强化企业的主体性。尤其是《关于开展市域产教联合体建设的通知》（2023年）明确规定省级政府以产业园区为基础打造市域产教联合体，进一步强化了企业在校企合作中的主体作用。随着产教联合体建设的持续推进，企业作为职业教育重要办学主体作用不断增强。研究结果表明，在首批50家国家级现代产业学院中，形成了“校—企”“政—校—企”“校—企—研”等8种典型建设模式，其中企业作为重要办学主体的模式有6个，相应产业学院数量达47个，占比分别为75%和94%。2023年，教育部颁发的《行业产教融合共同体建设指南》规定行业产教融合共同体由行业龙头企业牵头组建，联合高水平高等学校、职业学校牵头建设。同年，国家轨道交通装备行业产教融合共同体等多个产教联合体相继成立，更加凸显了企业的重要办学主体作用。
（四）职业教育类型属性彰显
从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》首次提出构建职业教育体系的目标，到2022年新颁布的《中华人民共和国职业教育法》在法理上确立职业教育“同等重要教育类型”的合法性地位，职业教育实现从“等级分层”到“等位分类”的历史性跨越。这是基于国家战略需要作出的重要研判，也是职业教育改革和发展的逻辑起点。职业教育类型属性是指基于职业教育“类型教育”生态系统内部结构和外部结构关系中，所表现出来的多层次、多类型的特征。在内部结构上是指职业教育体系层次结构完整且相互衔接，类型结构完整且相互沟通；在外部结构上是指普职沟通，推动培养完整的职业人，围绕区域经济发展，推动劳动力供需平衡。这些类型属性在项目制治理下产教联合体建设方面得以充分体现。如2019年教育部制定的国家示范性职业教育集团（联盟）指标体系明确规定，“中高职人才培养衔接”“院校为企业职工培训”等是重要的指标观测点。依照《关于开展市域产教联合体建设的通知》（2023年）规定，一方面，在市域产教联合体内，中职、高职高专、本科院校建立共育机制，分段培养或贯通培养人才，普通本科院校招收符合条件的中高职毕业生和企业一线优秀员工就读本科和专业学位研究生教育，推进“中高本硕”一体化人才培养。另一方面，联合体内院校服务区域经济的发展需求，具体包括开展各种社会技术技能培训服务，提升企业员工的技能水平和岗位适应能力，促进技术成果转化并解决企业实际生产问题，等等。可以说，随着产教联合体建设的持续推进，职业教育类型属性将会越来越彰显。
五、结语
项目制治理下产教联合体建设的现实意义在于，这种产教融合治理方式引入强激励竞争机制，具有鲜明的技术理性特点，为地方政府、职业院校、行业企业等自下而上竞争项目提供了很好的平台，充分调动了各个治理主体的积极性，解决传统科层制下平均分配资源的弱激励问题。同时产教联合体项目这种强激励方式，契合了地方政府追求职业教育高质量发展和官员晋升的需要，还发挥了杠杆作用，形成了地方各治理主体资源共同投入的局面，成为近年来产教深度融合的重要解释。然而，项目制治理下产教联合体建设也会不可避免地衍生出一些负面的“意外后果”。如鉴于项目制的本质特征，产教联合体建设往往遵循“一事一议”的基本逻辑，体现了运动式和分割化治理方式，这使得产教联合体内涵建设的长期性、过程性和系统性被搁置。又如项目制容易拉大立项地区或单位与非立项地区或单位之间的差距，加剧产教融合发展的不均衡。以299家入选第一批和第二批国家级示范性职业教育集团（联盟）培育单位为例，江苏有27家入选，山东和广东分别有22家和19家入选，浙江和湖南均有18家入选，宁夏仅有2家入选，而海南和西藏未有1家入选。
基于此，为更好地实现职业教育治理现代化，完善产教联合体建设治理机制：一是基于区域职业教育产教融合的真实需求，结合发展布局，精准地做好产教联合体项目分配与调整，向欠发达地区适当进行倾斜；二是基于建设现代职业教育体系的系统观，以深化产教融合为主线，注意产教联合体项目的持续性和关联性，避免“碎片化”现象出现；三是既要注重自上而下的资源配置，又要加强微观主体参与平台的建设，关注多元主体的需求；四是引入第三方组织对产教联合体建设效果进行审核及督查，确保专业性和中立性，等等，以规避项目实践风险和提升产教联合体建设的效能。
